近期，中国核证自愿减排量（CCER）市场政策频繁出台，标志着中国碳市场建设进入了一个新的阶段。

2023年3月，生态环境部公开征集CCER项目方法学建议，旨在完善CCER项目的评估和审核标准。随后，北京绿色交易所完成了CCER交易系统功能测试和性能测试技术服务公开采购，预示着CCER交易基础设施即将就绪。在2023年5月30日的中关村论坛林草碳汇创新国际论坛上，全国人大环资委委员、生态环境部气候司司长李高对记者表示，全国统一的温室气体自愿减排交易系统各项工作正在有序展开，争取今年内重启CCER。这一表态让全国各地的碳行业及碳市场参与者倍感振奋。

2023年7月7日，生态环境部联合市场监督管理总局对《暂行办法》进行了修订，编制形成《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》（征求意见稿）（以下简称《管理办法》），并向全社会公开征求意见。

2023年9月15日，生态环境部部长黄润秋主持召开部务会议，审议并原则通过《管理办法》。

CCER市场的重启预计将如同一汪活水，为碳市场注入新的活力。对于碳行业及碳市场参与者而言，这无疑是一个积极的信号。随着CCER市场的逐步完善和发展，预计将有一大批新的机遇涌现，包括碳交易、资产开发、碳管理以及分布式光伏等减碳降碳领域，市场规模有望达到上万亿元。这些领域的快速发展将进一步推动中国碳市场的繁荣，为实现碳中和目标奠定坚实基础。

回顾CCER的发展历程，可以清晰地将其分为三个阶段：起始阶段（2009-2017年）、暂停阶段（2017-2022年）以及重启在望阶段（2023年）。

自2009年起，国家发改委启动了CCER交易规范性文件的研究和起草工作。到了2012年6月，《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》正式发布并开始施行。同年10月，又发布了《温室气体自愿减排项目审定与核证指南》，这为自愿减排机制的实施和推广提供了系统性的管理规范。在此之后，2015年10月，“自愿减排交易信息平台”上线，发改委在该平台上对CCER项目的审定、注册、签发进行公示，并允许签发后的减排量进入交易所进行交易。

CCER在运行5年之后，发改委于2017年3月发布了“暂缓受理”公告，指出《暂行办法》在施行过程中存在诸如温室气体自愿减排交易量小、个别项目不够规范等问题。生态环境部国家应对气候变化战略研究和国际合作中心的研究员强调，CCER交易市场主要存在三大核心问题。

首先，自CCER线上交易以来，受地方试点配额宽松以及准入限制等因素影响，市场需求有限。然而，自暂缓受理相关备案申请以来，因供给中断、试点配额同步收紧、参与全国碳市场履约抵销、社会公益碳中和需求增加等因素，市场总体已经面临严重的供给不足。据保守估计，全国及地方碳市场年度履约抵销的理论需求量超过2亿吨。

其次，由于业务规模较小、价值评估和风险管理复杂等制约因素，CCER金融业务尚处于起步阶段，各方参与度相对较低。

最后，现有的9个地方交易所在交易主体、交易产品、交易方式、交易价格等方面存在的管理差别，进一步加剧了全国CCER交易市场的分割和差异。

暂停项目后，目前仅存有部分CCER进行交易。全国碳市场第一个履约周期可用的CCER均为2017年3月前产生的减排量。上海节能减排中心副总工程师齐康指出，截至2023年3月，CCER的预计存量已不足1000万吨，市场处于相对紧缺状态。

尽管如此，近两年来，全国多地的上市公司、中介公司、碳资产管理公司都在积极储备林业、分布式光伏、甲烷减排等项目。根据近期发布的《2022年中国碳价调查报告》预测，到2025年，全国碳市场的预期碳价将升至每吨87元/吨；而在2030年前将达到每吨130元。这显示出未来CCER有着巨大的市场潜力，等待着各企业积极参与其中。

在2023年7月7日发布的《管理办法》中，包含了总共八章四十六条，覆盖了CCER交易全流程的详尽规定。这些规定主要围绕“项目审定与登记” “减排量核查与登记”“减排量交易”“审定与核查机构管理”以及“监督管理”和“法律责任”等核心板块展开，为CCER交易的重启提供了制度保障。相较于2012年的《暂行办法》，笔者尝试从以下几个方面对新的管理办法进行解读：

1. 温室气体范围

温室气体的范围在新的《管理办法》中有所扩展。根据《碳排放权交易管理办法（试行）》第四十二条以及现行国家标准《工业企业温室气体排放核算和报告通则GB/T32150-2015》的规定，新的《管理办法》第四十四条将温室气体的定义从原有的二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亚氮（N2O）、氢氟碳化物（HFCS）、全氟化碳（PHCS）和六氟化硫（SF6）等六种，增加了三氟化氮（NF3）。

2. 唯一性要求

《暂行办法》第三条强调项目应具备“真实性、可测量性和额外性”，《管理办法》第十二条在原版本上有一定修改，强调项目应具备“真实性、唯一性和额外性”，其中的唯一性要求取代了《暂行办法》中的“可测量性”，成为三性的重要组成部分。同时，《管理办法》第九条第三款还明确强调了“不具有唯一性的项目”不得申请项目登记。

唯一性要求交易项目不能参与其他减排交易机制，也不能存在重复认定或计算的情况。有利于降低重复计算和交易的可能性，提高交易市场的透明度和可信度，旨在维护交易市场的公正性和有效性，并为碳市场的可持续发展奠定基础。

CCER项目暂停备案期间，许多可再生能源电力企业已经转向了“绿证”的申请，其中既包括国内的可再生能源绿色电力证书，也包括国际“绿证”，在唯一性要求的原则下，则存在前述项目无法获得CCER备案的可能性。

3. 交易主体

根据《暂行办法》第五条的规定，“国内外机构、企业、团体和个人均可参与温室气体自愿减排量交易。”而《管理办法》第四条将交易主体的范围限缩为“境内登记的法人和其他组织”，并未明确包括“境外投资者”。《管理办法》第四条同时规定“符合国家有关规定的法人、其他组织和个人，可以依据本办法开展温室气体自愿减排交易活动”，并未绝对禁止境外投资者参与CCER交易。且根据《管理办法》第二十六条，核证自愿减排量跨境交易和使用的具体规定将由生态环境部会同有关部门另行制定。据此，后续存在对交易主体进一步细化规定的可能性，笔者认为境外投资者参与CCER交易的大门机会并未完全关闭。

4. 主管部门

根据《暂行办法》第四条的规定，温室气体自愿减排交易的国家主管部门为国家发展改革委。2018年《国务院机构改革方案》出台，国务院正式组建生态环境部，并将国家发展和改革委员会的应对气候变化和减排职责整合进生态环境部，据此，《管理办法》就主管部门也相应进行了调整，由国家发展改革委调整为生态环境部，同时，对国家、省级、市级主管部门的职责进行了明确规定。

5. 方法学

根据《暂行办法》的规定，对于CDM的方法学，经主管部门委托专家评估后备案；同时，对于新开发的方法学，开发者可以申请备案。然而，正如2017年发布的暂停受理申请公告所指出的，这种规则设置导致“温室气体自愿减排交易量小”和“个别项目不够规范”的情况。为进一步规范相关活动、强化政府部门的监管，《管理办法》将此前的“备案制”转变为“审批制”管理，第七条明确由生态环境部组织制定温室气体自愿减排项目方法学，在制定过程中，征求各方面的意见。今年3月28日，生态环境部发布了《关于公开征集温室气体自愿减排项目方法学建议的函》（环办便函〔2023〕95号），向全社会公开征集温室气体自愿减排项目方法学建议。相关负责人表示，将根据“成熟一个发布一个”的原则，择优发布首批项目方法学。

6. 项目、减排量备案及交易

整体而言，CCER备案的具体流程包括项目备案及审定、减排量备案及审定。但因《管理办法》与《暂行办法》相比，对项目范围、方法学等的规定有较大变化，且对项目信息的真实性、透明性有了更高的要求，就项目及减排量备案、审定的具体流程也有所变化，主要如下：第一，明确项目业主应当通过注册登记系统就项目资料及减排量核算报告进行公示，并对公示材料的真实性负责。在公示期间，公众可以通过注册登记系统提出意见；第二，明确“确保项目减排数据可测量、可追溯、可核查”，要求减排量核算报告所设计数据和信息的原始记录、管理台账、项目设计文件所涉数据和信息的原始记录应当至少保存10年；第三，就减排量交易进行进一步细化规定，增加了对CCER交易方式、CCER使用和注销、CCER限制交易措施等方面的具体规定。

图片《管理办法》与《暂行办法》对比图

我们对CCER的重启充满信心，更期待着在CCER机制正式重启后，带来从企业端到产品端，乃至整个市场的全面升级，推动我国碳交易制度的不断完善。

展望未来，CCER未来市场根据笔者结合各路专家学者的意见分析，研判有以下几点趋势：

1.可再生能源自愿减排机制可能会被绿证机制取代，着重关注林业碳汇等其他领域

根据7月7日发布的《管理办法》，温室气体自愿减排项目方法学要“成熟一个，发布一个”。具体哪类项目能够申请CCER交易，还需要等待具体的方法学落地才能明确。CCER项目的范围包括了可再生能源、林业碳汇、甲烷减排、节能增效等领域，理论上这些领域的项目都有可能参与CCER全国市场的交易。但从近期市场反馈的信息来看，第一批或有10个左右的方法学适用，主要包括分布式光伏、海上风电、碳汇造林、退化红树林再造林、畜禽粪便甲烷回收、保护性耕作、建筑领域的提高能效、交通领域的氢能源车减排、地热能供热、乏风瓦斯蓄热氧化利用等。

2023年8月3日，国家发改委、财政部和国家能源局发布《关于做好可再生能源绿色电力证书全覆盖工作促进可再生能源电力消费的通知》（发改能源[2023]1044号）文件，绿证是我国可再生能源电量环境属性的唯一证明，是认定可再生能源电力生产、消费的唯一凭证。从CCER开发角度而言，CCER也是可再生能源环境属性的溢价，因此未来有极大可能核发绿证的可再生能源发电项目都不能够申请成为CCER项目。因此CCER的项目开发方可投入更多关注在林业碳汇的相关项目开发上，随着国家国储林战略的部署开展，各地林业碳汇的机会也将逐渐明朗。后续也会在专栏中陆续进行林业碳汇及国家储备林等方面的市场分析，敬请期待。

2.价格方面可能呈现在新的CCER签发后先下降后上升趋势

CCER是配额市场的补充，是国家碳排放权市场目前唯二的产品，CCER价格理论上趋同于配额价格。配额市场价格近期高歌猛进，一方面是年底电力企业履约临近，许多有缺口企业才准备采购，购买需求激增，一方面是由于第二履约期的基准值低于平衡值，整体市场配额核发源头从紧，加之企业对配额看涨预期强烈而惜售，市场上的供给凤毛麟角。需求和供给的严重不平衡导致配额价格被不断推高。后期随着CCER市场的重启和新签发的CCER量入市，下一履约期就会有大量的CCER供给出现，价格预计将呈下降态势。但后期随着全国碳市场纳入其他行业企业，对CCER的需求也会继续增大，CCER未来的价格趋势仍呈现上升趋势。

3.碳市场参与主体更加多元化

参照欧盟碳市场的已有经验，在欧盟碳排放交易体系的运行过程里，企业作为交易者主要参与配额分配（配额拍卖形成的一级市场）和配额交易（EUA、CER及相关金融衍生品形成的二级市场）两个环节，欧盟委员会对不同环节参与者的要求有所区别。对于一级市场，参与者有控排企业、经授权的投资公司与信贷机构、成员国内控制控排企业的公共机构或国有企业；对于二级市场，欧盟委员会规定有两者可以参与交易，其一为欧盟内人员，其二为符合规定的其他国家人员，意味着欧盟碳交易体系的二级市场允许控排企业、金融机构、非控排企业以及个人参加碳排放交易。欧盟相对宽松的市场参与条件极大地丰富了市场交易主体，使碳排放交易的活跃程度不断提高。EUA金融衍生品品种众多，主要有碳远期、碳期货、碳期权、碳债券和碳基金等，成熟金融机构的参与使EUA及衍生品的定价更加合理，碳交易市场的有效性得到提升。

目前，我国CCER市场的参与主体主要是大型企业和机构投资者，但在《管理办法》中，已纳入“符合国家有关规定的法人、其他组织和个人”，未来随着市场的逐步成熟和政策的鼓励，个人投资者、中小企业、非政府组织等都可能成为CCER市场的活跃参与者。随着交易主体的逐渐多元，将进一步推动市场的健康发展，增加市场的竞争性和流动性。同时，多元化的参与主体也将对市场监管带来一定的挑战，需要进一步完善监管制度，保障市场的公平、公正和稳定。

4.未来有望与国际接轨

2020年3月，国际民航组织第219届理事会审议通过了其技术咨询小组出具的关于CORSIA合格减排项目体系的评估报告。其中认可了包括中国温室气体自愿减排项目（CCER）在内的6个减排项目体系在2021年至2023年的CORSIA试点期内为其提供合格碳减排指标。尽管中国目前不是国际航空碳抵消和减排计划成员，但中国已经加入国际民航组织，并且在国际民航组织下制定了限制和减少国际航空二氧化碳排放的行动计划，CCER重启后将带来跨境交易的机会。

2023年9月4日，生态环境部党组成员、副部长赵英民一行赴北京绿色交易所开展调研座谈时指出，全国温室气体自愿减排交易市场是促进全社会积极践行绿色低碳发展的重要市场机制，也是未来与全球碳市场对接的重要途径。预计未来CCER市场将有更多的国际投资和合作机会。这将有利于引进国际先进的低碳技术和经验，推动国内碳减排和可持续发展。同时，与国际市场的接轨也将促进国内市场的规范化、透明化和市场化，推动国内碳交易市场的健康发展。