在市场参与各方的翘首以待中，生态环境部、市场监督总局在10月19日正式联合发布《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》（以下简称“《管理办法》”），并自公布之日起实施。作为保障全国温室气体自愿减排交易市场（即“CCER市场”）有序运行的基础性制度，该《管理办法》的正式出台一方面意味着暂停六年多的国内自愿减排交易市场终于重启，另一方面也标志着接下来全国自愿减排交易市场的建设运行拥有了法律保障。
近两年重启CCER市场的呼声一直很高。一是按照目前我国碳排放权交易市场45亿吨配额规模测算，每年CCER需求量最大为2.25亿吨，而据估算目前CCER存量已不足1000万吨，当前市场上剩余CCER数量已严重不足，CCER市场交易处于严重短缺状态。二是CCER市场更具“自愿”属性，给广大的非控排主体的企业、机构，甚至自然人参与到碳交易提供了机会，参与主体更加广泛、市场参与度更高。随着《管理办法》正式发布，CCER市场重启意义重大。
北京大运云链大数据应用研究院分析师团队对CCER市场政策进展长期跟踪，曾在9月22日对照2023年7月7日发布的《管理办法》征求意见稿与2012年6月发布的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》进行了具体比较分析。（见 活水入“碳”，CCER重启在即！）
而经过公众意见征询与条款修改完善，此次《管理办法》正式发布稿较此前征求意见稿再次进行部分调整，我们从这些新的变化中具体分析以下几点主要发展趋势。
一、关于项目申报要求
1.项目时间范围进一步压缩。正式发布稿将允许申报项目的开工时间由此前征求意见稿的2012年6月13日后调整为2012年11月8日后，对申报项目的开工时间往后调整了近五个月。
2.第一阶段方法学范围选择较少。相较于征求意见稿，正式发布稿对“可再生能源、林业碳汇、甲烷减排、节能增效等”列示的申报项目类别进行了删除，只规定了“有利于降碳增汇”即可，这样避免了近期市场对于项目类别的猜测；也进一步验证了CCER重启的首批方法学可能只包括属于可再生能源、林业碳汇的造林碳汇（含竹林）、红树林修复、并网海上风电、并网光热发电等四类，而此前同样呼声较高的畜禽粪便甲烷回收、乏风瓦斯蓄热氧化利等甲烷减排项目并不在目前考虑范围内。当然，“有利于降碳增汇”的概括性描述，也意味着未来还会有更多方法学会被陆续批准。
3.对于“额外性”的表述更加准确。额外性评估是开发自愿减排项目的必要条件。正式发布稿对额外性进一步明确“是指作为温室气体自愿减排项目实施时，与能够提供同等产品和服务的其他替代方案相比，在内部收益率财务指标等方面不是最佳选择，存在融资、关键技术等方面的障碍，但是作为自愿减排项目实施有助于克服上述障碍”。这也要求项目业主在项目申报和评估时，要更加重视额外性分析和评估。
二、关于监督监管机制
1.搭建生态环境三级联动监管体系。正式发布稿规定生态环境部负责制定管理要求和技术规范，省级生态环境主管部门负责本区域内的监督管理，设区的市级生态环境主管部门配合省级部门实施监督管理。这一监管分工逐步明确，与目前日趋常态化、体系化的全国碳市场三级联动监管执法机制保持一致，便于生态环境主管部门在CCER市场中开展监管执法。
2.明确市场监督部门负责认证活动的监督管理。正式发布稿对于征求意见稿中的“共同监管”内容进行了修改，明确由市场监督部门对审定与核查活动实施日常监督检查，并查处违法行为。生态环境主管部门与市场监督部门建立信息共享与协调工作机制，对于监督检查过程中发现的审定与核查活动问题线索，生态环境主管部门向市场监管部门移交。此规定也明确了碳减排相关业务主要由生态环境部门监管、认证活动则主要由市场监督部门监管。
三、关于数据质量监管
1.信息化措施在项目管理中更为必要。正式发布稿规定“项目设计文件、减排量核算报告所涉数据和信息的原始记录、管理台账应当在该项目最后一期减排量登记后至少保存十年”。此规定不仅对保存时间起点做出了明确界定，而且更对项目业主开展实施情况日常监测、记录台账存档等CCER项目管理提出了更高要求。按照此前方法学的规定，CCER项目的计入期通常为21-30年，林业碳汇项目如果是可更新计入期，甚至最长达60年，项目业主有可能要对项目记录台账保存自项目登记以后的近70年之久。所以，在正式发布稿中再次强调“鼓励项目业主采用信息化、智能化措施加强数据管理”而显得尤为必要。项目业主利用物联网、区块链、大数据、人工智能等技术，开展监测、分析、存证、评估等CCER项目全生命周期数据管理也是大势所趋。
2.对于数据质量监管更加审慎。正式发布稿中增加“项目业主不得委托负责项目审定的审定与核查机构开展该项目的减排量核查”，这一规定就避免了同一机构既进行项目审定又进行减排量核查的工作，其实这一规定一直是碳市场审定核查业务的潜在要求，在正式发布稿中进行明确规定，有利于为新启动的CCER交易体系提升数据质量。
3.允许技术服务机构参与监督检查。正式发布稿中增加“省级以上生态环境主管部门可以通过政府购买服务等方式，委托依法成立的技术服务机构提供监督检查方面的技术支撑”，这表明生态环境主管部门将可以依托技术服务机构能力支撑监督检查，以弥补在此项工作中人手短缺、专业性不足的问题，也表明区域内的CCER相关业务活动和数据质量监管很可能会进行专业化、常态化的监管帮扶。
四、关于违规处罚规定
正式发布稿的第七章是对各类市场参与主体的违规情况进行了处罚规定。跟征求意见稿相比，虽然条款内容、处罚措施都没有调整，但是正式发布稿将此章节的标题由“法律责任”直接改为“罚则”，对CCER市场参与各方的警示意味更加明显，由此也彰显了国家主管部门建设和维护自愿减排市场健康运行的决心。
综上所述，《管理办法》正式发布稿不管是立法技术，还是条款内容较征求意见稿都有了明显的规范提升。但是，受困于近期批准的方法学数量较少、审定核查机构还未批准、注册登记系统和交易系统也未上线等困难因素，以及主管部门“严进严出”的监管趋势，可以预见短时间内进入全国碳市场的CCER数量依然较少。
预计生态环境和市场监督等主管部门还会陆续发布措施，进一步推动CCER市场建设快速发展。生态环境部官方媒体已在10月20日表示，生态环境部、市场监管总局将以《管理办法》为依据，持续推进自愿减排交易市场建设各项工作，主要从以下四个方面开展：
一是构建基本制度框架。在印发《管理办法》基础上，陆续组织发布项目设计与实施指南、审定与核查实施规则等配套管理制度，明确各项实施细则和技术规范要求。
二是明确市场支持的具体领域。生态环境部拟于近日发布首批项目方法学，支持林业碳汇和可再生能源等领域项目发展。同时，持续推动自愿减排项目方法学发布工作。
三是批准一批审定与核查机构。根据《管理办法》规定，由市场监管总局会同生态环境部尽快批准一批审定与核查机构，为项目业主申报项目和减排量登记提供审定核查服务。
四是上线运行全国统一的注册登记系统和交易系统，为全国温室气体自愿减排交易市场启动做好准备。
让我们共同期待，在此次国内自愿减排交易市场启动后，市场建设各项工作能够日趋完善，各类市场主体也可以按照相关规定，自主自愿尽快开发温室气体减排项目，以获取相应的减排贡献收益；这也有利于激励更广泛的行业、企业和社会各界参与到温室气体减排行动，对推动经济社会绿色低碳转型，实现高质量发展发挥出更积极的作用。
